依法行政的范式转换——从计划帝国迈向法治国家
关 键 词：范式，依法行政，计划帝国，法治国家
引言
当下，“依法行政”日益变成一个流行话语，[1]它表征了多重主体的不同价值维度。反观现实就会发现：多重主体话语的视角迥异，并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体，即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用，迫使有良知的法学家们不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景，不得不追问行政与法治、宪政的关系，不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则，脱离宪政和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。
“范式”是人们认知客观世界的一套信念模式和框架，它是观察问题、解决问题的一种“理想类型”。一种范式与其说是精心设计出来的，不如说是不断演化而来的。所以，范式的选择必须内含力量。一种范式的形成至少有如下要素：
首先，从语言的角度看，构成认知范式的话语从流行话语转换成强势话语进而形成不需要证实或证伪的信仰。
其次，从自治体（个人和非公共权力团体）的角度看，人们的行为以之为参照系，进而人们以之为行为规则，且在遵守上具有不可质疑的标准化性。
再次，从政府的角度看，范式已经演变成判断问题、解决问题的价值尺度，且政府愿意或者不由自主地推广该种范式所形成的调整社会关系的理念和方式。
最后，从性质上看，范式的功能是多样化的。它既是未来价值的原点，又是社会关系的模型以及事物运动的时空坐标点。
透视历史，中国行政权是在“计划帝国”和“法治国家”这两个“操作系统”之下运转的，它们所负载的相互不能兼容的“模板”决定了行政与法律的关系样式，从而型构了不同的依法行政范式。计划帝国之下，“行政即法”。法治国家之下，“行政在法”、“行政在人大”。今天，我们正走在历史的断裂之间。本文试图以社会学视角，客观描述计划帝国简史和特征、行政与法律的关系，从中管窥我国依法行政范式转换的艰难过程，重新界定依法行政的内涵和制度建构。
一、计划帝国之下：行政即法
社会和行政体系自身的需求是行政权膨胀的根本原因。如果我们不从社会关系中寻找中国行政法治的演化路径，就无法分辨出行政权持有和行使的正当性，也无法跳出“控权”与“维权”学术之争的窠臼。“帝国”是指在一定的时空里建构的庞大组织和严密的管制制度。帝国主要有两个类型，脆弱的帝国仰赖于庞大的军事力量，持久的帝国仰赖于缜密而有弹性的制度。计划帝国的基本特点是：通过严密的组织、管制措施和广泛的社会动员来进行社会建构。在其之下，计划与行政是等值的概念和手段，由于行政权极端地关注计划目标的崇高性和结果性，行政与法律必然冲突。只要计划“脱法”，行政亦无法治可言。
（一）计划帝国简史
从1927年井冈山根据地建立到1956年社会主义改造完毕，计划帝国经历了漫长的形成时期。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中有句名言，“革命不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭俭让。”但是，在土地革命时期，苏区的行政工作是“绘画绣花”式的。政权组织架构高度细密、对经济活动严加控制、行政区域集约化，这些构成革命根据地以至新中国的社会基本治理方式。“民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作，这就是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的地方。”[2]据记载，1933年闽西的才溪乡共4928人，除1011人参加红军外，只剩下三千多常住人口（几乎全为老弱病残和妇孺）。然而，乡苏维埃仍下设了17个常设委员会：扩大红军、优待红军家属、慰劳红军、查田、选举、土地、劳动、山林、逃兵归队、赤色戒严、粮食、备荒、户口、教育、防空防毒、水利、工农检查委员会，每个委员会十至二十名委员不等。有的乡委员会还下设村委员会，工会、贫农团、妇女会、儿童团、互济会等群众组织也相当完备。乡苏维埃对经济活动的安排同样事无巨细，建立了严格的劳动力统筹制度，成立了数十个油盐肉合作社、布匹合作社、豆腐糖果猪子合作社、贩米合作社、犁牛合作社等经济合作组织，实行货物统筹统销。为了便于社会
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