政府环境绩效审计论文

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政府环境绩效审计的基本框架
环境绩效审计是审计机关以经济性、效率性、效果性为衡量标准，对被审计单位的环境管理活动及有关经济活动进行审查、分析和评价，提出有针对性的审计建议，促进改善环境管理、提高环境管理绩效，推动政府可持续发展战略有效实施的审计行为。
这里，有几点需要指出：第一，政府环境绩效审计产生于受托环境责任，根本出发点在于评估公共环境资源是否被受托者经济、有效地管理和使用；第二，政府环境绩效审计是政府环境审计和政府绩效审计的有机结合，是对传统审计在逻辑上和内涵上的必要延伸和补充；第三，政府环境绩效审计是一种以促进为主的建设性审计，在环境监督的基本功能之外，环境评价和环境建议功能也至为重要；第四，政府环境绩效审计的主体是国家审计机关，审计过程中聘请的外部专家或社会中介机构不能代替审计机关承担最终责任。
一、政府环境绩效审计的对象
环境绩效审计是一种以环境管理活动为对象的综合性审计。这些环境管理活动有资金性质的，如环保专项资金的筹集、使用和管理情况；也有非资金性质的，如环境规划、环境政策的制定与执行情况等。从一定意义上讲，被审计单位的所有环境管理活动都与绩效有关，环境绩效审计的客体就是被审计单位的环境管理活动和有关经济活动，这在环境绩效审计的范围和内涵中得到了直接体现。具体而言，政府环境绩效审计的对象主要包括：
第一，涉及资源利用和保护的环境管理活动。指对森林水泊、草原滩涂、土地矿藏、江河岸线、海洋渔业等重要资源的开发利用和保护治理活动，特别是针对乱采滥伐、无序开发、围垦河湖、毁林圈地、能源高耗、不可再生资源枯竭等方面的环境管理活动和有关经济活动。
第二，涉及污染防御和治理的环境管理活动。指控制和防治废水、废渣、废气等污染物向大气、水和土壤排放的活动，特别是针对工业企业违法排污、城乡居民饮用水质不达标、污水处理厂和垃圾填理场运营不善、重点流域断面水质不达标、农村土壤污染等方面的环境管理活动和有关经济活动。
第三，涉及生态恢复和建设的环境管理活动。指对重点生态工程的建设和生态脆弱地区的恢复和保护活动，特别针对植被退化、水土流失严重、土地沙漠化和荒漠化扩展、生物多样性减少、自然保护区萎缩破坏等方面的环境管理活动和有关经济活动。
二、政府环境绩效审计的目标
所谓政府环境绩效审计的目标，是指政府环境绩效审计行为意欲达到的理想境地或状态。陈正兴认为，环境审计的目标包括基本目标和具体目标两个层次，具体目标又划分为一般目标、近期目标和中长期目标三个方面，环境绩效审计属于环境审计的中长期目标。笔者认为，环境绩效审计和环境财务审计、环境合规审计一样，是环境审计的组成部分，而不能算是目标。政府环境绩效审计有自己的目标体系，并且可以细分为三个层次：根本目标、具体目标和分项目标：
环境绩效审计的根本目标与环境审计的根本目标是一致的，即改善环境管理，提高环境效益，协调经济发展和资源、环境保护，达到可持续发展的目的。
环境绩效审计的具体目标可以概括为：对环境管理各环节、各步骤的绩效情况进行审查、分析和评价，找出影响环境管理绩效的不利因素，提出针对性的改进建议，从而推动政府环境管理工作更加经济、高效的进行。
根据出发点的不同，又可以进一步地将具体目标分解为各类分项目标：（1）监督和评价环境管理活动的经济性，促进环境管理在保证质量的前提下耗费最少的公共资源，实现投入成本的节约化；（2）监督和评价环境管理活动的效率性，促进环境管理在相对一定的投入下，实现产品、服务或其他成果的产出最大化；（3）监督和评价环境管理活动的效果性，审查目标实现的程度，以及实际取得的效果与预期效果的关系，促进环境政策、资金、项目实现预期的目标等。
三、政府环境绩效审计的内容
最高审计机关国际组织在《从环境视角进行审计活动的指南》中，列示的环境绩效审计内容包括：对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。
当然，确定环境绩效审计的内容，还是要从环境绩效审计的目标出发，对整个环境管理体系进行分析研究，确定环境绩效审计发挥作用的环节，进而确定其内容。笔者认为，政府环境绩效审计目前主要包含以下几方面内容：
一是政府环境政策的绩效审计。主要是对政府环境政策的制定和执行情况进行绩效评估，包括环境政策制定的科学性、环境政策结构的合理性、环境政策本身的可操作性和连续性、环境政策执行中利益关系的共赢性、执行环境政策、法规、制度的效果性等方面。典型案例如审计署20__年对钢铁、电力等重点行业“节能减排”政策执行情况的审计调查。
二是政府环境资金的绩效审计。国家拨付给各级政府及部门的环保专项资金是用于防治污染、治理环境的主要来源。审计机关在对环境资金的真实性、合规性审计的基础之上，还应对环境资金的筹集、拨付和使用的效益性进行审计，因为单纯的真实合法，并不等于管理和使用的节约、优质、高效。典型案例如陕西省审计厅对秦岭“退耕还林”专项资金的审计。
三是政府环境项目的绩效审计。随着环境问题的日益突出，政府对改善环境的投资也越来越大，项目范围涵盖水环境整治、生态效益补偿、污水处理及垃圾填埋、沼气建设等。审计机关应关注政府环境项目的投资绩效，审查项目落成后能否实现设计目标，是否以最少的成本取得最大的经济和环境收益。典型案例如深圳市审计局对城市污水处理投资项目的审计。
四是政府环境信息系统的绩效审计。计算机技术的发展日新月异，被审计单位的环境管理活动已经高度依赖于各种类型的环境信息系统，如大气监测系统、

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