浅析民主集中制与行政首长负责制
吴仲强
在日常工作中，时有“我们这里是实行行政首长负责制，×局长说了算”的说法。对此，有必要搞清楚民主集中制与行政首长负责制的关系，以便更好地坚持党的民主集中制。
一
民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度。坚持和健全民主集中制是党的建设的一个重大问题。一个地区、一个单位，民主集中制坚持得好，那里的党组织就有战斗力，领导在群众中就有威信，反之，如果民主集中制遭到践踏，专断之风盛行，那里的党组织就形不成整体合力，那里的工作就没有起色。叶剑英同志在党的十二大讲到坚持党的民主集中制时说：“今后，从中央到地方各级党委都要这样做，以保证党的正常生活和正确领导，实现国家的长治久安”。并指出：“希望大家把这个治党治国的根本原则坚持下去，一代一代传下去。”我们正在从事建设有中国特色的社会主义事业，需要党的坚强领导，而要实现党的坚强领导，就必须把马克思列宁主义的普遍真理与中国的具体实践结合起来，制定和执行正确的路线、方针、政策，民主集中制则是制定和执行正确路线、方针、政策的组织保证。因为，只有实行民主集中制，才能从群众中来，再到群众中坚持下去，坚持党的群众路线，坚持马克思主义的认识论，才能集中集体的智慧和力量，制定正确的路线、方针、政策，并正确地执行这些路线、方针、政策。可见，民主集中制贯彻得好不好，关系到党的事业的兴衰成败。
二
为了弄清民主集中制与行政首长负责制的关系，有必要搞清楚这两个概念。现行党章总纲部份指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”。《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥，民主集中制的集中，就是全党意志、智慧的凝聚和行动一致”。这就是党的民主集中制，是民主和集中的有机结合和统一制度。
所谓行政首长负责就是行政首长个人对其所在的国家行政机关职权范围内的事负有处理的全权，并承担相应的责任。
民主集中制同行政首长负责制的关系，总的说来，民主集中制普遍适用于包括国家机制在内的各级各类组织，正如我国宪法所提出的“中华人民共和国的国家机制实行民主集中制的原则。”民主集中制原则在国家机构的具体体现：一是在国家权力机关与人民之间，人民属于主导地位。国家权力机关，即全国和地方各级人民代表大会是在人民普选的基础上产生的，选民或原选举单位有权随时撤换不称职的人民代表，保证各级国家权力机关的活动符合人民的利益。二是在各级国家机关之间，权力机关处于主导地位。最高国家权力机关通过的法律及一切决议，其他国家机关都必须遵守执行，任何个人和其他国家机关都无权干涉国家权力机关行使职权。三是在中央和地方国家机关职权划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。在上级和下级国家机关之间的关系上，下级必须贯彻执行上级国家机关的指示，并接受上级的领导、监督。既防止中央统得过死，忽视地方和下级的要求和利益，又防止和反对分散主义，各行其事。四是在国家机关内部，实行集体领导和个负责相结合的原则。根本各个国家机关的特点分别实行集体领导制和个人负责制。这是民主集中制原则在领导制度中的具体体现。五是在国家机构的一切工作中，实行群众路线的原则。现行宪法规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。从以上民主集中制在国家机构的具体体现可以看出，民主集中制原则在我国国家机构是适用的。但是，根据国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定，乡(镇)以上人民政府直至国务院都实行行政首长制，对此有必要弄清两者的关系。两者是有区别的，其主要是：一把手承担的责任大小有所不同，民主集中制的委员会制按少数服从多数的原则作出决定，一把手同委员的关系是少数服从多数，在讨论决定重大问题时，一把手的意见被否决后，必须执行多数人所通过的决议，但决不因此抹煞一把手在委员会中的重要作用。按少数服从多数原则作出的决定，如出了问题，一般不过多地追究一把手的责任；而实行行政首长负责制的单位，尽管一把手在对重大问题作出决定前也要广泛听取群众意见，但不必进行表决，由一把手作出决定，并对此全权负责。同时两者适用的范围也不尽相同，民主集中制普遍适用于各级各类组织，主要适合于议事和决策机构，而行政首长负责制原则上适用于指挥和执行机构及生产经营单位，而不能普遍适用于各级各类组织。
民主集中制同行政首长负责制的共同点主要是：者不允许个人擅自决定重大问题，都必须坚持走群众路线，作为民主集中制的委员会制，实行集体决策，是为了防止个人专断，避免决策失误，以致损害党和人民的利益；实行行政首长负责制是为了防止因借口集体领导议而不决而影响工作效率，贻误党和人民的事业。实行民主集中制和行政首长负责制都不允许个人专断，尽管我国国家行政机关及其所属部门是实行行政首长负责制，但国家行政机关也建立有相应的会议制度，如局长办公会、县政府全体会议、县政府常务会议，以便集思广益，在发扬民主的基础上，由首长个人作出决定。可见，行政首长负责制也体现了集体领导和个人负责制的有机结合。
三
既然民主集中制原则普遍适用于我国各级各类组织，为什么要在各级国家行政机关实行行政首长负责制呢?这是因为，行政机关担负着繁重的行政工作任务。行政工作以执行法律、实放具体措施，处理实际问题，应付突发事件为主，客观上要求行政机关的工作，必须迅速果断，职责分明，富有效率，决不能议而不决，无人负责。国家行政机关实行行政首长负责制是提高行政效率所必须的。
如前所述，民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，普遍适用于包括国家行政机关在内的各级各类组织，那么，在实行行政首长负责制的单位如何实行民主集中制呢?
第一，要充分发扬民主，调动广大职工的积极性。我国现行宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”社会主义国家是人民当作主的国家，人民是国家的主人，干部是人民的公仆。民主就是人民群众的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥。发扬民主就是要充分听取群众的意见，让他们畅所欲言。对其中正确意见要加以采纳，对不正确的意见要加以引导，对一时还难以达到要求的，要向职工作解释。总之，要在发扬民主的基础上实行正确的集中。
第二，坚持群众路线的工作方法，自学接受群众监督。作为行政首长，要牢固树
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