关于推行行政执法责任制的难点与对策
一、理论上的困惑
行政执法责任制产生于上世纪八十年代未、九十年代初期，于九十年代中期在全国推开，是地方政府法制部门在行政执法和行政执法监督工作中创制的新制度，自产生时，就存在实践先于理论，理论研究相对滞后问题。虽然近10年来，行政执法责任制的理论研究得到普遍重视，全国各地的法制工作者和一些学者从行政法学角度探求对行政执法责任制的理论支持，但是有关行政执法责任制的一些基本理论问题并没有得到根本解决。如行政执法责任制的概念问题，什么是行政执法责任制，至今没有一个科学合理、得到普遍认可的定义。目前全国有30个省、自治区、直辖市制定了有关实施行政执法责任制的法规、规章、规范性文件（9个省是条例、2个省是人大决定、15个省是规章、4个省是规范性文件），但是对行政执法责任制的定义各不相同，甚至差异较大。如：《重庆市行政执法责任制条例》规定“本条例所称行政执法责任制，是指行政执法主体为保障法律、法规正确有效地实施而建立的履行行政执法职责，承担行政执法责任的工作制度。”《北京市行政执法责任制实施办法》规定“行政执法责任制是确定行政执法机关和行政执法人员的执法职责，对执法工作实行量化考核的工作制度”。《黑龙江省行政执法责任制试行办法》规定“本办法所称的行政执法责任制，是指将行政执法单位的法定职责权限和行为规范确定为内部考核目标，通过逐级分解、检查考核并兑现奖惩等方式，督促行政执法单位依法行政的一种层级监督工作制度”，等等。虽然各种定义都指向行政执法职责和责任，但缺乏对行政执法责任制的本质概括，对行政执法责任制是一种工作制度、监督制度，还是两者兼而有之，也没有定论。国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中指出“行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度”，明显没有对行政执法责任制做概念性解释。
此外，关于行政执法的概念也是不确定的。在实际工作中，在不同的场合，针对不同的对象，行政执法有不同的含义。最狭义的行政执法仅指行政处罚和行政强制，如城市管理行政执法局，所使用的行政执法含义仅包括该局集中行使的行政处罚权。而最广义的行政执法概念几乎等同与行政行为的全部。这种理论上的困惑，影响着实际工作中对行政执法责任制工作的定位，影响其作用的发挥。对政府机关哪些具体行为应纳入行政执法责任制，缺乏明确规定。除行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收、行政裁决、行政给付、行政确认、行政奖励、行政合同等行为在实际工作中已经明确纳入行政执法范畴外，行政指导、行政规划、授予资格（学位、职称）等行为是否可纳入行政执法范畴，实际工作中是不明确的，在操作上存在困难。包括国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中对行政执法行为的种类也没有规定。
关于行政执法责任制的理论基础目前得到较多认可的是行政职责本位论，认为在行政执法过程中，行政执法主体及其行政执法人员首先必须从履行行政职责出发，行政执法主要体现为履行行政职责，即在行使行政职权和履行行政职责的互动与制约关系中，应以履行行政职责为第一位，行使行政职权为第二位，以履行行政职责为本，以行使行政职权为末，二位一体而以履行行政职责为核心和要旨。行政职责本位论较有针对性地为行政执法责任制提供了理论基础，但是在理论指导实践方面，尚未显示明显效果。
二、实践中的难题
我市实行行政执法责任制10余年来，在实践中积累了一些经验，也遇到一些问题和困难，主要表现在以下几个方面。
（一）领导认识问题。部分领导和工作人员法律观念和依法行政意识不强，对推行行政执法责任制的重要意义认识不清，往往把实施行政执法责任制看成是某个部门、某个机构的工作，不重视、不研究、不检查，也不进行总结，上级部门检查时应付了事。这个问题看似老生常谈，但却是实施行政执法责任制的关键问题。再好的制度，最后还是要靠人来执行，抓好行政执法责任制工作很大程度上要依赖领导的重视，这是抓好行政执法责任制工作的关键。领导重视法制工作的部门，行政执法责任制落实较好，不重视的部门落实较差，受人为因素影响较大。有的地区和部门本来工作很好，但领导一换，工作立刻变了样，一泻千里。
（二）程序制度建设薄弱问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，明确执法程序、加强程序制度建设是推行行政执法责任制的重要内容。但是多年来，在实际工作中，除行政处罚程序比较明确，实施行政处罚的各项程序制度比较健全之外，其他行政执法行为在程
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