行政审判适用调解原则初探

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《中华人民共和国行政诉讼法》第50条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这就是行政审判不适用调解的原则。该原则包括两层涵义，一是调解不能作为法院审理行政案件的必经程序；二是调解不能作为行政案件的结案方式。当然不适用调解原则并不意味着人民法院不可以在裁判前对双方当事人做思想工作，促使有错误的一方当事人认识自己的错误。如使原告方认识到自己的诉讼请求错误而申请撤诉，或使被告方认识到自己的错误，撤销或改变具体行政行为取得原告的谅解并申请撤诉，以达到平息诉讼的目的。
行政审判之所以确立不适用调解原则，其出发点，在于行政权是国家法定的权力，任何机关和个人都不能随意作转让、放弃的处置，即没有处分权。而调解的前提是双方当事人享有处分权，因行政机关无处分权，那么就不存在调解的前提。同时，行政管理法律关系是在管理人与相对人地位不平等的基础上形成的特殊的指挥、命令和服从关系。因此，双方当事人无法在产生争议之后，平等自愿地去协商并达成协议，而只有让人民法院通过行政审判活动，对行政处理决定不正确性与合法性进行审查，并依据事实和法律、法规作出裁判，而不能由争议双方互相协商、互相让步、互相谅解来判断行政处理决定是否正确与合法。
行政诉讼立法之所以确立不适用调解原则。其立法本意有二点：一是对行政机关依法行政进行司法监督。行政机关依照法律法规的授权范围和方式行政使国家权力，进行行政管理，不得滥用职权，以保护行政相对人的合法权益。虽然法律、法规又规定了行政机关在行政管理活动中有一定的自由裁量权，但行政机关只能在规定的幅度范围内行使该项权力，不得随意越权处分国家的权力。二是对行政审判的限制，法院在审理行政案件是审查裁判行政机关行政行为的一种司法监督活动，是以行政机关的行政行为为审查监督对象的，只是对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查。只能依法审判，作出合法与违法、维持、撤销或变更的裁判，不得以调解的形式结案。

结合行政审判的司法实践，笔者认为行政审判不适用调解的原则有一定的局限性，因为在行政审判的实践中，通过大量的协商调解工作，不适用调解原则已名存实亡，尤其在审理不服行政机关行政裁决案件中，如能用的调解方式结案，会取得比判决更好的社会效果，并且减少工作量。因此笔者建议对行政审判不适用调解原则加以修改，只要行政审判协调的过程和调解的结果均不违反法律法规的情况，可以适用调解的方式结案，理由主要有以下几方面：

一、调解在行政审判实践中具有可行性、实用性的行政机关虽然代表国家行使国家权力，任何机关和个人都不能随意作转让，放弃的处置，即没有处分权。但行政机关在法律规定的范围内有权依照法定的方式处分该项行政权力，如在处以罚款的幅度范围内，行政机关可以增加、减少具体的处罚数额。在既具有可以处以拘留双可以处以罚款的处罚种类的情形时，行政机关可以处以拘留或可以处以罚款。因此在法律规定的范围内，行政机关具有当事人在调解时享有处分权，当然，这种处分权同随意作出转让行政权力的处分权有本质的不同。

在法律面前人人平等，依法办事是每个公民的权力，但是《行政诉讼法》实施十几年来，一些地方老百姓虽然有理，但“民告官”还是让公民望而却步，即使是鼓足胆量告官，但是在诉讼过程中依然持有行政机关“以和为贵”的心理和观点。因此，也就比较容易接受调解这种结案方式，这样既便于协调和搞好管理与被管理者之间的关系，又起到更好的社会效果。

二、调解结案可以减少不必要的工作量。行政机关在行政管理过程中，因客观主观上原因，难免会出现违法行政、执法不严的现象，同时行政相对方也可能存在违法现象，行政相对人作为原告起诉到法院后，要求法院能公正作出裁决的同时对自己的错误或违法之处有所认识，因此原告也同意在法院的主持下，接受行政机关正确适当的处理。行政机关既可避免败官司的结果，也乐意同原告协商解决，这时就可以将双方达成一致协议用调解书的形式确定下来，这样既达到行政机关进行社会行政管理的目的，又达到法院审结案件的效果，同时又达到原告的心满意足。试想想如果是判决行政机关作出的具体行政行为或重新作出具体行政行。这样就会引起行政机关上诉或行政机关重新作出后原告仍不服而重新起诉的现象发生。如果判决维持行政机关作出的具体行政行为，也可能会引起原告上诉的现象发生，这样不仅增加了法院和行政机关的工作量，而且给行政相对人也带来了更多的麻烦而费心费力。如原告叶道胜诉郭家河乡政府白果树确权一案，经法院主持案处协调调解工作，原告同第三人对争议的银杏树的权属达成一致协议，法院受行政审判不适用调解原则的限制，不能直接依据原告与第三人达成的协议而制作调解书，只有由郭家河乡政府重新依据上述协议作出的处理决定，而原告撤回起诉，该案才得以圆满解决，试想如果行政审判可以适用调解结案，法院就可依据原告同第三人达成的一致协议作出调解书而无需由乡政府依据双方协议重新作出的确权决定书。这样就可以减少不必要的工作量，同时还减轻了当事人的诉讼负担。

三、调解的结案方式可以更好地化解矛盾。行政机关和相对人是管理与被管理的关系，二者之间对立情绪比较大，同时，中国公民受“民不告官”的思想影响较严重，只是矛盾非常尖锐，难以调和的情况下，公民才将行政机关告到被告席。为了使双方的矛盾不再进一步恶化，减少对立情绪，同时，原告从便于以后的生活生产经营的目的出发，在法院主持双方进行调解时，原被告双方都是乐于接受的，这样既化解了矛盾，又便于案件的审结。

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